Europeizzazione e innovazione nelle politiche del territorio

As for urban and regional policies, the European political situation has shown contradictory advances and setbacks over the years. A number of factors seem to indicate now a new restructuring of the spatial discourse, after the partial oblivion occurred in the mid '90s, while however international tensions persist and accentuate the gap between member states and the Union. The aim of spatially unifying EU regions and countries through functional policies is well represented by Delors' influential initiatives, and in subsequent regional policies, elevating the traditional policies of “nationalization of space” at the European level. Such policies (the construction of roads, waterways, railways ...) have been common during the age of modernization and, in general, they have been promoted over and over again after every technological or geopolitical revolution. A functionalist approach is consistently ascertainable in policies such as the construction of infrastructure networks or spatial development schemes. Limits to such approach comes the conflicting initiatives of member states; the logic of markets; multinationals and global players. For this reason, infrastructure, transport and regional development policies appear sometimes abstract, at the same time too general and too influenced by political bargaining, sustained more by rhetorical claims than definite goals. However, European spatial policies underwent a phase of radical experimentation in the Eighties: they embraced different paths; involving cities and rural areas; pursuing such diverse aims as integration, participation and local development. These have been far more complex goals than those embraced before. Rather than the outcomes of a functionalist logic, they seem due to a logic of mobilizing “territories” through a process of political negotiation. As such, spatial and territorial policies are a good test for probing the processes of Europeanization, divided between functional and political approaches, the Europeanization process meaning both the mutual learning than the harmonization approach. They are test especially because they call into play a rescaling factor, that “confuses” local and general Issues, area and network approaches; and because they connect to regional contexts as much as to market players. Spatial and territorial policies are also a source of innovating policies and public actions, as the Italian case makes clear. Italian local policies have changed thanks to the European Union: they used to be allocative and regulative, based on public financial resources and authority, and they have increasingly become more problematic and experimental. But they have also changed thanks to the mobilization of local actors, that often carry diverse political logics, which eventually mark the final process of policy change.

Nel corso degli ultimi due anni, la congiuntura politica europea ha manifestato esiti contraddittori, avanzamenti e arretramenti, anche per quanto attiene il territorio e la città: una serie d’elementi sembra indicare ora una ripresa più matura del discorso territoriale, dopo l’accantonamento occorso nella metà anni ’90, proprio mentre le tensioni politiche internazionali perdurano e accentuano la forbice tra gli interessi degli stati membri e i tempi del processo d’integrazione. L’aspirazione a fare della Ue il motore di politiche di unificazione funzionalista del territorio è ben presente sia nelle influenti iniziative di Delors, sia nelle diverse e successive fonti di ispirazione delle politiche regionali, che assumono nell’anomalo soggetto comunitario le tradizionali politiche di nazionalizzazione del territorio (la costruzione di strade, vie navigabili, ferrovie...) che gli stati hanno esperito a più riprese nel corso della modernizzazione (per una brillante introduzione: Mattelart 1994) e, in generale, dopo ogni grande rivoluzione tecnologica o geopolitica. L’ispirazione funzionalista è consistente nelle reti infrastrutturali e negli schemi di sviluppo ma incontra alcuni limiti (Cremaschi 2005): certe iniziative sono oggetto conflittuale delle prerogative degli stati, delle logiche dei mercati, delle iniziative delle multinazionali e degli operatori globali, rispetto alle quali Brussels cerca di svincolarsi e al tempo stesso di forzare. Per questo motivo, le politiche delle reti, dei trasporti dello sviluppo regionale appaiono spesso astratte, frutto di logiche generali e di scambi negoziali, rette più da tensione retorica che dalla specificità degli obiettivi. Le politiche territoriali comunitarie incontrano una fase di radicale sperimentazione dagli anni Ottanta, come vedremo nel prossimo paragrafo. Da questo momento, prendono in parte strade diverse, coinvolgono le città, territori rurali deboli o marginali, perseguono l’integrazione, la partecipazione e lo sviluppo locale. Obiettivi più complessi, riconducibili ad una logica di mobilitazione politico negoziale dei territori, di valorizzazione dei contesti e delle risorse nascoste, più che di organizzazione funzionale. Le politiche territoriali sono un buon terreno di osservazione dei processi di europeizzazione, che indica sia il mutuo apprendimento che l’armonizzazione, l’avvicinamento cioè tra modelli diversi, un processo conflittuale influenzato dalla complessa dinamica negoziale comunitaria. Soprattutto perché rimettono in gioco le dimensioni di scala, confondendo problemi locali, generali e di rete; e perché attivano i contesti oltre che i soggetti ‘forti’ del mercato e della decisione, influenzando i percorsi politici che accompagnano l’estensione della sfera europea. Nel paragrafo che segue, si ripercorre brevemente questa letteratura, suggerendo di collocare il processo d’europeizzazione delle politiche dentro al quadro stratificato dell’europeizzazione dei mercati e del territorio, opera di diversi sistemi d’azione (globali, di mercato, intergovernativi, ecc). Sono anche un terreno d’innovazione della forma delle politiche e dell’azione pubblica territoriale, ben visibili nelle forme di radicamento delle politiche europee nel caso italiano. Da allocativa e regolativa, fondata su risorse pubbliche finanziarie e d’autorità, quest’ultima sta assumendo progressivamente connotati diversi, più problematici, legati alla contingenza delle situazioni e ai limiti della leadership, come bene espresso dalle antitetiche dizioni di sovranità e governance territoriale. Ma sono anche l’esito del confronto con dinamiche e mobilitazioni locali, spesso portatrici di logiche politiche di segno eterogeneo, che segnano in definitiva il processo di cambiamento delle politiche, discusso nell’ultimo paragrafo.