Atti Amministrativi generali e normatività

Lo studio degli atti amministrativi generali ha impegnato significativamente la dottrina, non soltanto per un'esigenza di carattere sistematico, ma soprattutto per il frequente ricorso a tali atti, determinato dalle particolari esigenze di una economia in rapida e complessa evoluzione. Al centro del dibattito dottrinale è stato posto il tema fondamentale della natura normativa o meno di particolari atti amministrativi e, tra questi, in progresso di tempo, di quelli di determinazione dei prezzi delle merci e delle tariffe, dell'imposta comunale per l'esercizio di imprese, arti e professioni (ICIAP) e di quella degli immobili (ICI). La verità è che l'ordinamento giuridico va evolvendosi verso un inarrestabile continuo ampliamento della categoria degli atti amministrativi generali a carattere normativo, dell'intento di fare in modo che diritto possa stare al passo con i tempi; e ciò, ovviamente, comporta un faticoso distacco da concezioni formalistiche del passato, che individuavano l'atto normativo nell'ambito di una stretta applicazione del principio della divisione dei poteri. Ecco allora che negare il carattere normativo dei cennati provvedimenti amministrativi, definendoli atti amministrativi generali non normativi, risulta un operazione insoddisfacente e diretta soltanto a rassicurare che tutto procede normalmente nel rispetto del tradizionale impianto costituzionale del nostro ordinamento giuridico. E’ indubbio, invece, che, di fronte ad una attività normativa sempre più estesa e non più riconducibile alla tradizionale fonte di produzione parlamentare, si impongono ormai nuove e diverse valutazioni giuridiche. Ogni remora in proposito non è più possibile, soprattutto dopo la nascita delle autorità amministrative indipendenti, le cui leggi istitutive hanno loro conferito poteri molteplici, tra i quali alcuni di carattere palesemente normativo. Il sistema legislativo, così come verticalizzato e codificato nella nostra costituzione, non poteva reggere, e di fatto non ha retto, di fronte all'impetuoso sviluppo dell'economia ed alla necessità di una produzione legislativa sempre più urgente in settori strategici di elevata specializzazione. Per l'impossibilità oggettiva del Parlamento di assicurare una produzione legislativa così rapida e specializzata, si è dovuto coinvolgere anche il potere esecutivo, attribuendo al medesimo, con la legge n. 400 del 1988, un notevole spazio di intervento normativo, sia pure con determinate cautele e nella cornice di una legislazione di principio. Ciò che può far pensare ad un nuovo adattamento del principio della divisione dei poteri in senso orizzontale, anche se ovviamente in modo diverso rispetto al precedente ordinamento costituzionale, fondato in parte sulla riserva di legge all'esecutivo in determinate materie rientranti nella cosiddetta prerogativa regia. Peraltro, mentre la citata legge n. 400 ha sollevato non poche perplessità di legittimità costituzionale dei poteri normativi attribuiti al governo, è passato invece in modo per così dire più inavvertito il conferimento, sempre più esteso, di poteri normativi alle autorità amministrative indipendenti. Il che non significa che una tale anomalia, ormai irrinunciabile, non debba comportare opportune modifiche del nostro ordinamento costituzionale, senza ricorrere ad inutili equilibrismi giuridici, tentando di far rientrare i poteri normativi attribuiti alle autorità indipendenti nell'ambito della categoria degli atti amministrativi generali non normativi. Lo studio degli atti amministrativi generali e carattere normativo, con le relative problematiche sul piano ordinamentale, mostra chiaramente la complessità del processo evolutivo che va subendo il nostro Stato, anche per effetto della legislazione comunitaria, sotto la spinta poderosa ed inarrestabile di esigenze economiche di portata sempre maggiore. L'istituzione delle autorità indipendenti si inserisce appunto nel quadro degli sforzi dell'ordinamento giuridico di adeguarsi a questa nuova realtà dando luogo però al problema della legittimazione, sul piano costituzionale, dell'esercizio di poteri normativi da parte di enti facenti parte pur sempre dell'organizzazione amministrativa dello Stato. Fra le Autorità indipendenti abbiamo scelto quelle di maggiore incidenza sul piano generale dell'economia e che pertanto hanno consentito un più articolato ed approfondito esame del carattere normativo di tutta una serie di atti amministrativi generali, che ormai rappresentano una realtà irrinunciabile, ma che al tempo stesso impongono una consapevole e seria meditazione giuridica che possa portare alla legittimazione costituzionale di una siffatta anomalia.