La pubblica amministrazione e le regole di esternalizzazione

Il concetto non giuridico di “esternalizzazione” descrive un fenomeno comune, in tutti i sistemi economici e istituzionali avanzati, alle organizzazioni private e a quelle pubbliche. Con riferimento a queste ultime, tuttavia, l’esternalizzazione assume una forte valenza simbolica, postulando una necessaria riduzione della sfera pubblica in ragione di una (presunta) superiore efficienza del privato e del suo ordinamento giuridico. Occorre precisare che esistono almeno tre diversi ambiti applicativi dei processi di esternalizzazione, che riguardano rispettivamente le funzioni svolte nell’interesse generale o collettivo, i servizi erogati a utenti individuali, i servizi strumentali alla pubblica amministrazione. Alla luce dell’eterogeneità del fenomeno, s’impone una riflessione sulle regole, nella consapevolezza che l’esternalizzazione non rappresenta un obiettivo quanto piuttosto uno strumento, di cui occorre valutare la congruenza rispetto ad un’ammi nistrazione capace di rispondere ai bisogni dei cittadini. La scelta di esternalizzare, in molti casi, è assunta in via legislativa, ciò potendo avvenire con forme e modalità diverse: occorre dunque chiedersi se esistano limiti assoluti o relativi cui il legislatore debba sottostare. Un’altra questione rilevante attiene alla collocazione della decisione amministrativa tra principi generali, prescrizioni legali e test di convenienza. L’ordinamento presenta soluzioni eterogenee anche in ordine alle modalità di individuazione di soggetti incaricati a svolgere le funzioni esternalizzate: se, infatti, trovano sempre maggior diffusione meccanismi fondati su meccanismi di mercato, allo stesso tempo permangono soluzioni imperniate su affidamenti diretti a soggetti individuati per legge o scelti discrezionalmente dall’amministrazione. Ogni qual volta funzioni e servizi sono portati all’esterno dell’amministrazione e afffidati a soggetti appositamente individuati, la legge prevede una puntuale regolamentazione dell’attività esternalizzata o privatizzata. Occorre peraltro interrogarsi sul fatto che non sempre la disciplina speciale delle attività esternalizzate svolte in favore di terzi e il sistema di regole e controlli ivi previsto siano completi e adeguati: si discute, cioè, se regole “di ultima istanza” possano risiedere nell’applicazione delle stesse norme concepite per l’attività amministrativa tradizionalmente intesa, ovvero se queste possano variare in relazione al diverso modo di svolgimento di tali compiti. La soggezione ai principi dell’azione amministrativa. L’indagine ha evidenziato l’eterogeneità e l’ambiguità delle regole che presiedono all’esternalizzazione: colmare le lacune esistenti e costruire un’adeguata cornice regolatoria costituiscono i passaggi fondamentali per garantire la rispondenza delle misure di esternalizzazione agli obiettivi di efficienza ed economicità amministrative e di apertura al mercato. Occorre, peraltro, che la ridefinizione delle regole sia accompagnata da una più complessiva modernizzazione dell’organizzazione amministrativa al fine di governare adeguatamente quella che è stata definita “la vita privata del diritto pubblico”: quando, infatti, soggetti privati svolgono un ruolo crescente nell’esercizio di funzioni e servizi svolti tradizionalmente dal potere pubblico, l’accountability e l’efficacia dell’azione amministrativa possono essere correttamente valutate soltanto se si controlla il modo di operare di quei soggetti nelle relazioni con le varie categorie di stakeholders.